서울[연속 정책브리핑 ④] 집이 품고 있는 것들 : 성동구 반지하 전수조사의 성과와 과제

서울녹색당
2023-08-21
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✔ 앞 정책브리핑 보기: [연속 정책브리핑 ③] 기후불평등과 주거권: 서울시 반지하 침수 대책에 관하여



[연속 정책브리핑 ④] 

집이 품고 있는 것들 : 성동구 반지하 전수조사의 성과와 과제 

- 김흥준·배소현(연세대 도시주거권팀)



0. 들어가며

    2022년 여름, 폭우로 인한 반지하 주택 침수 참사가 발생하자, 서울시 성동구는 발 빠르게 침수 방지 대책을 수립하고 실행했다. 서울시가 반지하 주택 실태조사의 범위와 방법에 대해 갈피를 잡지 못하고, 정책 실행의 ‘현실성’을 논하며 지지부진한 태도를 보일 때, 성동구는 자치구 내 모든 반지하 주택의 안전을 전수조사 하겠다는 목표를 바탕으로 정책을 수행했다. 성동구의 반지하 주택 전수조사를 수행했던 임경지 성동구청 청년정책전문관은 필자와의 인터뷰에서 사람이 살기 부적합한 반지하를 선별하는 것이 목표라 전수조사를 수행했고, 구청장의 강한 의지가 주효했다며 전수조사의 이유를 밝혔다. 반지하 주택 전수조사는 단지 폭우로부터 도시 환경을 지키는 ‘침수대책’일 뿐 아니라 누구나 안전하고 쾌적한 주거환경을 누릴 권리가 있다는 ‘주거권’을 전면에 등장시킨 정책이었다. ‘사람이 살기 부적합한’ 곳을 찾는 것이 정책의 주요 목적이었기 때문이다. 2022년 하반기, 성동구 홀로 시작했던 전수조사는 서울시 내 주택 전수조사의 신호탄이 되어 전수조사의 확산을 불러왔다. 서울시 역시 성동구의 전수조사 수행을 의식한 듯, 서울시 내 모든 반지하 주택을 전수조사 하겠다는 계획을 밝힌 후 수행했다. 다세대 주택가에 눈에 띄게 늘어난 물막이판과 같은 침수방지시설의 설치의 시작에는 성동구의 전수조사가 있을 것이다. 가속화되는 기후위기가 가장 낮은 곳에 있는 삶들부터 위협하고 있는 지금의 상황에서, 성동구의 반지하 주택 전수조사 정책은 취약한 삶들을 지키는 정치의 역할은 무엇인지 고민케 한다. 이러한 고민을 바탕으로 필자는 이번 브리핑을 통해, 또 다른 참사를 막을 뿐 아니라, 누구나 안전한 공간에서 거주할 수 있어야 한다는 주거권 논의를 촉발시킨 성동구 반지하 주택 전수조사는 어떻게 가능했으며, 어떤 성과와 과제를 남겼는지를 이야기하고자 한다. 


1. 삶 곁으로 : 성동구 반지하 주택 전수조사

    지난 8월 반지하 주택 침수로 인한 참사 이후, 성동구는 기후위기로 인한 재난의 재발을 막고, 앞으로의 위험에 선제적으로 대응하기 위하여 이듬달부터 약 4개월간 관내 반지하 주택 전체를 대상으로 전수조사를 실시했다. 조사는 관내 반지하 주택 5,279호에 성동건축사회 소속 건축사가 직접 방문하여 침수방지설비, 피난설비, 생활환경설비 등을 파악하고 설치 필요 시설 여부와 침수 위험도를 고려하여 내린 종합 평가를 토대로 주택을 5단계로 구분하는 방식으로 이루어졌다. 주거환경 실태를 반영하기 위해 제작한 각 주택의 도면, 필요 설비 및 위치가 담긴 보고서를 토대로, 구청의 주거안전 태스크포스(TF)는 반지하 주거실태를 파악했다. 성동구의 전수조사에서 주목할 점은 반지하의 침수 위험도뿐 아니라 거주민의 건강 환경을 파악할 수 있는 생활환경설비 분야까지 조사 영역에 포함되었다는 점이다. 거주민의 건강과 직결되는 환기, 채광과 같은 주거 환경 요소와 주거의 질 간의 연관성을 고려하여 짜인 조사 항목을 통해, 성동구는 거주에 부적합한 반지하 주택을 발굴해내고자 했다. 

    이렇게 진행된 반지하 주택 전수조사의 결과는 안전설비 지원 규모를 산출하는 토대가 되어, 성동구의 주거환경개선사업에 활용되었다. 올해 2월부터 6월까지 추진된 해당 사업은 거주자의 연령, 장애 여부, 주택 침수 이력과 상관없이 신청만 한다면 침수방지시설 설치를 지원했으며, 그 결과 이번 장마가 오기 전 신청을 받은 모든 주택에 설치를 완료할 수 있었다. 더하여, 취약계층 대상 심층 면담이 전수조사 내용을 기반으로 진행되며 반지하 거주자들의 주택 환경 개선과 공공임대주택 이주를 지원하는데 활용되었다. 결과적으로 성동구는 서울시 자치구 중 가장 높은 침수방지시설 설치 비율을 보였다. 서울시는 성동구 반지하 주택 중 82가구만 침수방지시설 설치 대상 가구로 선정했으나, 성동구는 설치를 희망하는 모든 가구에 설치를 지원하여 총 1,679세대에 침수방지시설(차수판, 역지변, 개폐식 방범창, 침수경보기, 스마트 환풍기, 소화기, 화재경보기 등)을 설치한 것이다. 그렇다면 성동구의 반지하 주택 전수조사의 성공적인 수행을 가능케 했던 요인은 무엇이었을까? 

    성동구의 전수조사와 기존의 주거 실태조사의 차이는 그 면밀함에 있다. 성동구의 조사 전까지, 반지하 주택의 실태를 알 수 있는 자료는 통계청에서 5년 단위로 이루어져 온 인구주택총조사가 유일했다. 그중 최근 통계인 2020년 조사의 경우, 전체 가구의 20%를 표본 추출하여 반지하 가구의 특성(1인 가구, 주거실태, 빈집)의 수치를 파악하는 식으로 이루어졌다. 정량적인 표본조사는 숫자 너머의 실태를 파악하지 못하여 사각지대를 만들어낸다. 더군다나 반지하 주택은 여타의 주택처럼 규격화되어있지 않고, 건설 정책의 변화에 따라 개조되어왔기에 표본조사만으로는 여타 주택 대비 실태를 파악하기 어려운 주거 형태이다. 이러한 면에서 성동구가 택한 전수조사는 기존의 행정과 결을 달리한다. 주택마다 주거환경의 편차가 큰 반지하 주택은 그 상태에 따라 필요로 하는 지원이 각기 다르다. 성동구는 이 점을 고려하여 집의 구체적 상태-예컨대 주변 지형 및 건물의 위치, 주택의 형태와 용도-에 따라 거주의 적합도를 따졌다. 안전성 평가 기준에는 주택 침수 이력뿐 아니라 구조, 위생 등 기존의 반지하 실태조사에서 다루지 않았던 항목도 포함되며, 주택의 취약성은 다층적으로 분석되었다. 침수의 위험에 놓인 주택을 넘어 ‘사람이 살 수 없는 곳’을 찾아내고자 하는 목적 아래 진행된 조사는 넓은 의미에서의 주거의 안전성을 고려하였으며, 그 과정에서 새로운 주거 복지 수요 발굴의 가능성을 열었다. 전수조사 데이터는 단순 행정 데이터상 반지하 호수를 파악하는 것에 멈추지 않고, 필요한 곳에 적합한 자원을 제공하는 기반이 되며 그간 비어있던 선제적 침수대책의 공백을 메웠다. 

    또한 성동구의 반지하 주택 전수조사 수행은 제도적 미비로 인한 어려움을 해결해야 했다. 주택에 시설을 설치하기 위해서는 공간을 소유하고 있는 임대인의 동의가 필요하며, 아직까지 지방자치단체가 위험도 높은 주택을 대상으로 안전시설 설치를 강제할 수는 없기 때문이다. 허나 그럼에도 성동구는 올해 2월부터 지난 조사로 드러난 반지하 주택을 대상으로 침수방지시설 설치를 무상 지원하는 주거환경개선 사업을 진행했다. 설치 대상이 아닌 주택일지라도, 신청만 한다면 침수방지시설 설치를 지원했던 해당 사업은 자칫 신청주의의 늪에 빠질 수 있었으나, 구는 체계적인 홍보 계획을 수립하여 소유자와 거주자의 동의를 최대한 이끌어내고자 했다. 전수조사 상 안전설비 구축이 시급하다고 판단된 주택(C, D 등급)에 대해서는 구가 직접 나서서 임대인과 임차인을 직접 설득했다. 재개발에 대한 기대로 주택 소유지가 주택환경개선에 소극적인 지역의 경우 재개발조합들에 홍보 협조를 구했다. 451%라는 지원 대상 주택 대비 침수방지시설 설치율은 이러한 적극 행정을 통해 가능했던 것이다.

    권한의 한계에도 불구하고 적극적인 행정조치를 통해 빠른 대처를 이뤄낸 성동구의 사례는 지방자치단체의 강한 의지가 문제를 해결한 선례로 볼 수 있다. 서울시가 예산과 인력상의 한계로 전수조사를 번복하며 소극적인 태도를 보인 것과는 다른 지점이다. 하지만 이는 한편으로 취약주거시설의 환경 개선에 대한 정책적 기반이 부재함을 시사한다. 취약주거시설이 임대인의 재산으로 간주되어 지자체가 용도 변환이나 시설 설치를 강제할 수 없는 현 제도는 지방자치단체의 주거 환경 개선 정책의 걸림돌로 작용하고 있다. 주거환경 개선을 위한 지자체의 권한 확대와 침수방지시설 설치 의무화와 같은 제도적 변화 없이 개별 지방자치단체 혹은 특정 정치인의 의지에만 기대어 위 문제의 해결을 바랄 수는 없다. 성동구의 반지하 주택 전수조사는 이러한 제도적 과제를 남긴다. 


2. ‘내집마련’의 서사 넘어 : 사는(living) 곳으로서의 집으로  

    성동구의 전수조사는 제도적 과제뿐 아니라 담론 변화의 필요성도 남겼다. 국토교통부에서 전국 5만 1,000가구를 대상으로 실시한 ‘2021년도 주거실태조사’에 따르면, ‘주택보유의식’ 질문에 대해 전체 가구 중 88.9%가 ‘내 집을 보유해야한다’고 응답했으며 그중 86.7%는 ‘주거 안정’을 선택의 이유로 꼽았다. 우리 사회에서 안정적인 주거, 나아가 안정적인 삶을 영위하기 위해 주택은 ‘가져야 하는 것’으로 여겨진 지 오래다. ‘내집마련’이 하나의 성공신화이자 삶의 목표로 인식되고, 주택의 가치가 그 소유자의 자산 가치로 전이되어 평가된 것도 최근의 일이 아니다. 즉 한국 사회에서 주택은 잠을 자고 휴식을 취하는 공간일 뿐 아니라, 개인을 살아가게 하는 수단이자 노후를 대비할 수 있는 부동의 자산으로 간주되었다. 

    주택이 이러한 의미를 가지게 된 이유를 살피기 위해서는 한국 부동산 정책의 역사적 계보를 살필 필요가 있다. 복지 시스템과 연금제도 미비의 문제를 겪었던 역대 정부는 지속적인 주택 공급 계획을 통해 복지의 부담을 가계로 돌렸으며, 가계는 필요 재원을 부동산으로부터 오는 자산소득으로 충당했다. 즉 국가적 공적 부조와 사회 복지 시스템의 미비로 인해 부동산을 통해 얻어지는 불로소득이 한 사람의 안정된 노후를 보장하는 주요 수단이 된 것이다. 이러한 정책 기조는 자산소득의 ‘미래를 책임지는 자산’으로서의 의미를 강화했고, 때로는 근로소득이 이룰 수 없는 경제적 안정을 가져다주었다. 부동산 정책의 방향이 주택의 거주에서 소유로 흘러가면서, 정책의 목적은 자연히 어떻게 주거 시장의 가격을 안정화하여 주택을 공급할 것인지에 집중되었고, 그 성패는 주택공급률 및 자가보유율 등의 지표로 평가되었다. 

    사회학자 김명수는 이러한 한국 주택 정책의 흐름을 “자원동원형 주택공급의 연쇄”라고 설명한다. 권위주의 정권은 압도적인 권력을 바탕으로 시장이 주도하는 공급의 제반 조건을 만들고 주택 시장은 정권으로부터 보장된 제반 조건 속에서 개발 편익을 극대화했다. 다시 말해 “사적 행위자들에 대한 재원 의존과 이로부터 유발되는 비용과 편익의 불균등 교환을 핵심 특징으로 하는 공급 연결망”(김명수, 2022: 76쪽)이 한국 주택 정책의 핵심이었다는 것이다. 이러한 연쇄는 소수의 자가 소유자, 국가 권력, 주택 생산자의 편익을 극대화하는 반면, 대다수 사람들을 주거 정책에서 배제시키며, 그들에게 최소한의 주거를 보장하지 않았다. 

    공적 사회보장이 결핍된 조건에서 삶의 위험에 맞설 수 있는 가장 효과적인 대비책이 ‘자가 소유’로 여겨지며, 자가 보유를 향한 열망이 거세지자 ‘자원동원형 주택공급의 연쇄’는 합리적인 보상 배분 제도를 갖추는 쪽으로 변화하였다. 허나 이는 자본과 소유권의 논리에 의문을 제시하기보단 ‘소유권의 확대’ 담론으로 이어졌으며, 따라서 주택 소유 및 거래에서 생기는 자본이 사람들의 삶을 지탱하는 주요 수단이 되는 풍경은 계속해서 지속된 것이다. 이로써 주택은 신용형성의 마지막 보루가 되었으며 생존을 위한 전략이 되었다. 자가 소유에 대한 정치적 위협을 삶 자체에 대한 위협으로 여기며, 본인에게 다가오는 삶의 위험을 타인에게 전가하며 안전을 보장받는 세상이 된 것이다. 사회적 안전망이 부재한 상황 속 위험의 전가는 결과적으로 소유자-비소유자, 임차인-임대인과 같은 관계를 중심으로 단절과 갈등을 발생시키는 원인이 된 것이다. 

    이러한 주택 정책의 계보를 살펴본다면, 주거상향을 돕는 주거사다리 정책, 수도권 지역 주택 공급 확대를 꾀했던(일명 2.4대책) 문재인 정부의 주택 정책 역시 ‘내집마련’의 서사를 크게 벗어나지 못했다고 볼 수 있다. 또한 윤석열 정부는 한술 더 떠, 공공임대주택의 예산을 삭감하고 공공분양주택 예산은 증액하며 자가보유율을 확대하려 하고 있다. 허나 앞서 말했듯, 소유 중심의 부동산 정책에는 맹점이 존재한다. 소유의 논리는 주택을 소유할 수 없는 사람들을 국가 정책에서 지우고, 그 경계를 뚜렷하게 만든다. 다시 말해 주택을 소유하지 못하는 사람은 계속해서 확대되는 분양/공급 중심의 주택 정책에서 소외될 수밖에 없으며, 이들의 주거권은 소유와 재산권 논리의 견고함에 힘을 잃어버리게 된다. ‘내집마련’, 즉 주택 소유를 통해서만 주거 안정을 이룰 수 있다면, 주택 비소유자의 주거권은 희미해질 수밖에 없다.  

    물론 자본주의 질서 속에서 개인의 자산 소유는 자유이며, 보호받아야 할 것이다. 허나 누군가의 ‘재산권’을 지키고 보장하는데 몰두하는 동안 또 다른 이의 ‘주거권’ 보장을 위해 우리 사회는 어떠한 노력을 다했는지 질문해야 한다. 성동구의 반지하 주택 전수조사는 이러한 질문에 대한 자그마한 응답이 될 수 있을 것이다. 사고파는 자산으로서의 집이 아니라, 누군가가 안전하게 거주할 수 있는 공간으로서 집을 정책 내에 다시금 등장시켰기 때문이다. 즉 성동구는 누군가의 ‘집’은 어떠한 공간이어야 하는지, 안전과 권리, 몫과 집 사이의 관계는 무엇인지를 반지하 주택의 주거 환경과 거주민의 건강 상태를 살피며 드러냈다. 전수조사로 삶을 위협하는 보이지 않는 위험들을 찾아내고, 거주민의 관점에서 주거실태를 파악하고, 임대인과 임차인이 소유의 경계 위에서도 안전히 거주할 권리에 뜻을 모으도록 유도한 것은 분명 기존의 행정과 다른 것이다. 성동구의 시도는 재산권의 범위 내에서 그려지던 주거권을 누구나 ‘안전하게 살 수 있는 권리’이자 한 국가 내에서 살아가는 시민이란 ‘존재’로서 당연히 누려야 되는 ‘몫’으로 확대했다는 점에서 의의가 있다. 


3. 어떤 목소리를 마주할 것인가? : 더 ‘넓은’ 집의 담론으로

    한국 사회에서 ‘집’에 대한 목소리를 생각해보자. 누군가는 재개발과 재건축을 꿈꾸며 재건축 안전진단 기준 완화를 말한다. 누군가는 종합부동산세와 종합소득세 등의 과세 기준을 말하며 과세의 징벌성을 논한다. 어떤 이들은 수개월 내내 국회 앞에서 공공임대주택 예산을 확충하라고 소리친다. 또 다른 누군가는 비좁게 이어진 쪽방 속에서 한 몸 편히 누울 수 있는 공간을 원한다고 말한다. 같은 땅 위에 지어진 주택이, 누군가에게는 자신의 자산을 지키고 축적할 수 있는 수단이 되고, 또 다른 누군가에게는 당장의 오늘과 내일을 위한 최소한의 공간이 된다. 그렇게 한국의 주택은 다양한 요구와 권리, 몫과 삶들이 복잡하게 포개어 이루어져 있다.    

    이 복잡성을 풀어나갈 수 있을까. 사적 소유를 중심으로 하는 주거 정책과 재산권을 최우선으로 하는 신자유주의 질서 자체를 재구성하는 것이 현실적으로 가능할까. 혹자는 그럴 필요가 있느냐고 물을지도 모른다. 사적 소유는 자본주의 시장 사회에서 당연한 것이며, 적절한 금액으로 주택을 임대해주고, 종합부동산세 납부를 비롯한 사회적 책임을 응당 다하는 부동산 투자라면 무엇이 문제이냐”라고 주장할 수도 있다. 자본과 현행 제도의 논리 속에서 이러한 말은 일견 설득력이 있을 것이다. 허나 필자는 정당해 보이는 자본과 법과 제도 속에서 배제된 존재가 있음을, 더하여 당신에게 정당한 그것이 누군가에게는 위협적인 폭력으로 다가올 수 있음을 말하고 싶다. 누군가의 욕망이 다른 이의 ‘삶’을 위협하고 있을 때, 그것 사이를 조정해야 하는 것이 정치 본연의 임무임을 말하고 싶다. 그리고 정치가 해낼 수 있는 그러한 조정이 가속화되는 기후재난과 주거 불평등 앞에서, 소유의 담론을 벗어나 공간을 살아가는 사람의 목소리에 귀 기울일 때, 당연한 ‘몫’으로서 주거는 모두를 향할 것이다. 성동구의 반지하 주택 전수조사가 열어젖힌 주택, 주거, 생존, 삶, 권리와 엮인 다양한 사유들이 정치의 장에서 논의되고, 다양한 목소리를 마주하며, 주거의 여러 양태를 담는 방향으로 커져갈 수 있기를 희망한다. 이 희망 앞에 당신도 예외는 아닐 것이다. 


참고문헌

  • 국토교통부, 2021, 2021년도 주거실태조사 결과. 
  • 김명수, 2020, 『내 집에 갇힌 사회 : 생존과 투기 사이에서』, 파주시 : 창비. 
  • 이문영, “다시 폭우가 ‘낮은 곳’ 덮치기 전에…‘물이 노리는 집’을 구하라”, 한겨례, 2023.04.01.
  • 차원, “반지하 침수 방지 ‘압도적 1위’ 성동구의 놀라운 비결”, 오마이뉴스, 2023.07.05.